一年一度的中央经济工作会议，为2025年宏观政策指明了方向。

　　据新华社消息，中央经济工作会议12月11日至12日在北京举行。会议要求，实施更加积极有为的宏观政策，扩大国内需求，推动科技创新和产业创新融合发展，稳住楼市股市，防范化解重点领域风险和外部冲击，稳定预期、激发活力，推动经济持续回升向好，不断提高人民生活水平，保持社会和谐稳定，高质量完成“十四五”规划目标任务，为实现“十五五”良好开局打牢基础。

　　具体在宏观政策方面，会议要求明年“要实施更加积极的财政政策，提高财政赤字率，增加发行超长期特别国债，增加地方政府专项债券发行使用”“实施适度宽松的货币政策，适时降准降息”。会议还部署了包括全方位扩大国内需求等在内的明年经济工作九大重点任务。

　　部署九大任务，扩内需稳投资

　　会议确定，明年要抓好九大重点任务。包括全方位扩大国内需求、以科技创新引领新质生产力、推动标志性改革举措落地见效、有序扩大自主开放和单边开放、有效防范和化解重点领域风险、统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴、加大区域战略实施力度、协同推进降碳减污扩绿增长、加大保障和改善民生力度等。

　　其中明确，大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。实施提振消费专项行动，推动中低收入群体增收减负，提升消费能力、意愿和层级。适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准。加力扩围实施“两新”（即设备更新和消费品以旧换新）政策，创新多元化消费场景，扩大服务消费，促进文化旅游业发展。积极发展首发经济、冰雪经济、银发经济。加强自上而下组织协调，更大力度支持“两重”（即国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）项目。适度增加中央预算内投资。加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资。及早谋划“十五五”重大项目。大力实施城市更新。实施降低全社会物流成本专项行动。

　　今年以来，我国居民消费需求持续释放。10月份社会消费品零售总额同比增长4.8%，比上月加快1.6个百分点，是3月份以来单月最高增速。

　　但当前我国面临的国际环境复杂严峻，国内需求不足的挑战仍然较大。前三季度，最终消费支出对经济增长贡献率处于近年低位。在外部不确定性加深、中国出口承压的情况下，2025年扩大内需的重要性更加凸显。

　　国盛证券首席经济学家熊园预计，2025年继续实施“两新”即设备更新和消费品以旧换新，额度可能比2024年的3000亿元增加，并且从汽车、家电扩围至家居、家装、家纺、消费电子等。

　　国家发改委日前表示，下一步将开展加力支持“两新”政策效果评估，总结延续好的经验做法；同时将研究提出未来继续加大支持力度、扩大支持范围的政策举措，待履行相关程序后适时公开发布，持续以“两新”政策推动群众受益、企业获利、经济向好。

　　此前，广东、安徽、四川等地已推出了涉及更多品类的以旧换新政策，将补贴延伸至手机、智能穿戴、洗碗机等产品，进一步释放消费潜力，满足消费者真实需求。近期，重庆、成都、杭州等地继续更新以旧换新政策，扩大品类的同时，也发放电子产品相关消费券。

　　东方金诚首席宏观分析师王青表示，2025年宏观政策会在扩大消费市场方面进一步发力。预计2025年社会消费品零售总额增速将由今年的3.8%左右加快至5.5%左右，服务零售总额增速也将有所加快。

　　投资方面，今年以来，各地各部门充分发挥投资扩内需、优供给的关键性作用，聚焦重点领域和关键环节，发挥政府投资的引导带动作用，积极扩大有效投资。前10个月，基础设施投资同比增长4.3%，制造业投资同比增长9.3%，均快于全国固定资产投资增长，支撑经济持续恢复向好。

　　截至目前，用于“两重”建设的7000亿元超长期特别国债已分三批全部安排到项目，另安排3000亿元用于加力支持“两新”工作。至此，全年1万亿元超长期特别国债已全部安排完毕，正在加快推进实施。

　　国家发改委投资司副司长赵成峰日前表示，我国投资潜力和空间依然巨大，包括科技创新和产业升级方面的投资需求潜力巨大，基础设施领域还有许多短板弱项需要补齐，社会民生方面具有广阔投资空间。

　　提高赤字率、增加特别国债和专项债额度

　　会议明确，要实施更加积极的财政政策。提高财政赤字率，确保财政政策持续用力、更加给力。加大财政支出强度，加强重点领域保障。增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策实施。增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围。优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线。

　　根据官方公开数据，2024年财政赤字率按3%安排，超长期特别国债发行规模为1万亿元。地方政府新增专项债额度为3.9万亿元。按照上述会议部署，赤字率将提高，特别国债、专项债额度都将增加。

　　中国自2008年以来一直采取积极财政政策，但名义上赤字率绝大多数年份并未突破3%，3%也被视为财政纪律的心理防线，但实际并无科学依据。此前面对疫情冲击，叠加外部严峻形势，2020年至2023年连续三年名义上赤字率均突破3%。

　　粤开证券首席经济学家罗志恒认为，公众主要根据赤字率指标来判断财政政策积极程度，赤字率信号意义显著，提高赤字率有利于稳定预期和信心。在目前中国经济的体量下，3.5%和4%的赤字率分别对应2025年的赤字为4.8万亿和5.5万亿元，实际增加赤字绝对规模相差并不大，但信号意义和稳定预期的意义却相差甚远。因此建议赤字率在3.5%以上乃至4.0%。

　　渣打银行大中华及北亚区首席经济学家丁爽表示，明年财政赤字率肯定会扩张，不过它只是财政政策发力的一部分，释放财政积极信号作用更加显著，但官方也一直避免赤字过高带来负面影响，因此目前市场普遍预计明年赤字率在3.5%~4%是比较合理的范围。

　　王青称，财政政策逆周期调节“超常规”，可能首要体现在较大幅度上调赤字率，预计明年赤字率或从今年的3%上调至4%左右。在更为积极的财政政策下，预计2025年全国一般公共预算支出会达到30万亿元左右，同比增长6%。

　　财政政策扩张的另一个重要观察窗口，是动用非常规政策工具，其中就包括超长期特别国债等。

　　今年1万亿元超长期特别国债中，7000亿元用于“两重”领域，3000亿元用于“两新”领域。

　　银河证券首席经济学家章俊告诉记者，2025年超长期特别国债发行规模预计会提升至1.5万亿~2万亿元左右，支持方向也将在“两重、两新”基础上拓展至教育、医疗、养老等社保和民生领域，将“惠民生”和“促消费”更好结合。

　　除了超长期特别国债，官方此前明确，将发行特别国债支持工、农、中、建、交、邮储6家国有大型商业银行补充核心一级资本。接受采访的专家普遍预计，明年上述发行特别国债支持国有大行补充核心一级资本政策将落地，发债规模可能在1万亿元左右。

　　在衡量积极财政政策力度时，除了赤字和特别国债之外，地方政府专项债券发行规模和使用范围等也是一大关键点。

　　上述会议明确增加地方政府专项债券发行使用，意味着明年专项债额度大概率超过4万亿元。

　　目前接受采访的多位专家预计，明年新增专项债额度预计在4.5万亿元左右。其中8000亿元已经明确用于置换存量隐性债务。

　　财政部部长蓝佛安近期公开表示，明年将扩大专项债券发行规模，拓宽投向领域，提高用作资本金的比例。

　　同时，为了支持房地产稳定，近期专项债投向扩大至可支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房。因此明年在这方面额度如何安排也备受关注。

　　货币政策适度宽松，适时降准降息

　　会议要求，要实施适度宽松的货币政策。发挥好货币政策工具总量和结构双重功能，适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。探索拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，创新金融工具，维护金融市场稳定。

　　招联首席研究员董希淼表示，中央经济工作会议确定2025年货币政策的基调“适度宽松”，既是出于对当前经济形势的分析，也充分考虑了外部不确定因素，更结合了对明年经济工作的谋划。

　　谈及适度宽松的货币政策如何发力，董希淼建议，2025年可降准0.5个百分点，下调政策利率50个基点，引导LPR（贷款市场报价利率）下降25个基点，从而在总量上保障流动性更加充裕，在价格上适度降低成本，增强有效性；运用好存量结构性货币政策工具，必要时创设新的工具，引导和支持金融机构做好“五篇大文章”，特别是加大对科技创新、绿色发展、消费金融等支持，体现针对性。

　　广开首席产业研究院院长连平则预计，2025年有望降准1个百分点左右，释放近3万亿元以上流动性，其中中小型金融机构存准率下调空间有限，预计降准幅度在0.5个百分点左右。降息方面，考虑内外部因素影响，降息幅度可能与2024年相当，预计全年降息可能在40~50个基点左右。

　　值得关注的是，会议要求，探索拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能。

　　“这句话是此次会议的一个重要看点。其实已经在探索了。”连平表示，过去中央银行调节银行业市场，比如降准降息；直接参与外汇市场，比如购进外汇储备；也参与国债的交易，只是规模较小。未来可能要加大对整个资本市场的参与和调节程度，包括债券市场和股票市场。

　　今年8月30日，人民银行发布国债买卖业务1号公告。截至目前，8月、9月、10月、11月，人民银行共开展了四次公开市场国债买卖操作，每月净买入债券面值分别为1000亿元、2000亿元、2000亿元、2000亿元。

　　9月，央行基于市场化原则又创设了两项新的金融工具，一是证券、基金、保险公司互换便利，二是股票回购、增持专项再贷款，助力支持资本市场稳定发展。

　　连平认为，未来央行或将进一步创新政策工具，在宏观审慎和金融稳定的功能上逐步做到对金融领域的全覆盖。

　　此外，会议还提出，要打好政策“组合拳”。加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合，完善部门间有效沟通、协商反馈机制，增强政策合力。把经济政策和非经济性政策统一纳入宏观政策取向一致性评估，统筹政策制定和执行全过程，提高政策整体效能。